主页,欢迎您的光临!
当前位置:主页 > 趣胜888 >

美国的将军们是如何与文官上司打交道的?_文化

2017-09-02 来源:未知 编辑:the weeknd

[摘要]如果美国面临的战略环境比较简明,主要威胁比较清楚(像二战和冷战时那样),政军双方在战略层面的分歧也可能相对较小,反之则否。

摘录

在越战后的美军内部,如下思潮在抬头:对于文官当局的错误决定,即便不能不执行,也要及时、清晰地指出不是并坚持己见;我即便服从你,也不会服你!

作者:梅然(北大国际关系学院副教授)

林肯常被看成美国最伟大的总统,但他也撞上了或是美国最“刺头”的一位将军。此人叫乔治·麦克莱伦(George McClellan),是美国内战即“南北战争”初期联邦军队的一位主将。他反对林肯的解放黑奴和用武力维护国家统一的国策,打起仗来没精打采,屡战屡败;更要命的是,他还曾盘算,俺可否进军华盛顿,把林肯那班家伙全给开了?

林肯和麦克莱伦

这是要当敌人的“神助攻”啊,林肯抢先将这位老兄给开了。但此事常被美国人拿来证明:美国的“文官”政权一定要保持对军人的控制(civil control of the military)。这条也是美国政治制度中的一大基本原则。

对此,按照美国人自己的说法,主要理由有三。一是,美国实行的是自由民主,美国的“文官”政权(首要的两个构成是总统和国会,总统和国会议员都是“文官”)也都是选举产生,而对自由民主的一大威胁就是手中有枪的军人们,所以,为防止军人武力夺权,就要有文官控制;二是,美国的文官政权是经选举产生,这意味着,他们被老百姓授予了管理国家的权力,指挥军队也因而名正言顺。物业公司哪能不服业主们选出的业主委员会管呢?三是,在美国宪法中,文官控制军队或“文主武从”的制度也可找到依据:根据之,美国总统是国家武装力量的总司令,国会则有权宣战、组建军队、为管理军队订立各种规则。

由此就有一个问题:在这种文主武从的体制下,在与军事相关的事务包括对外战事中,美国军方是如何与文官上司打交道的?

分工和“客观控制”

在美国,总统既是国家的最高行政长官,也是军队的总司令,军队的日常行政事务主要是由总统来管。但是,总统日理万机,所以,美国人在二战结束后不久建立了总统属下的“国防部”,由它来帮着总统具体料理军务,其长官国防部长也是文官,也是军队的文职长官,由总统任命但要经国会批准。因此,简单讲,美国军队与文官政权的关系,首先是军队与总统以及总统属下的行政当局尤其国防部的关系。本文也主要是从该角度来说事。

在英语中,军队与文官政权的关系叫civil-military relations,可译为“政军关系”或“文武关系”。在美国,政军关系的一大基本问题就是:总统和国防部长等文官在上任前基本上都是或者没当过兵,或者未在军中长期干过,那么,由他们来领导军队,尤其是指挥打仗,是否有“外行”领导“内行”、“业余”指挥“专业”之嫌?这如何解决?

小布什在2003年身穿飞行服登上了一艘航母,他年轻时在国民警卫队中开过飞机

美国人的主流看法是,要给文官和军方分分工,各自主管自己相对最擅长的事。具体讲就是:文官主管总体政策和战略,其他的尽量让军队自理;如果涉及是否对外动武,这由文官来决定,如果决定动武,再由军方根据文官订立的目标和基本原则制定作战方案供文官选择,方案经文官拍板后,就交由军方执行,此时文官对作战就尽量不要插手。不过,如下规矩仍是通行的“纪律”:对于文官领导人的决定,军方理解要执行,不理解也要执行。

亨廷顿及其著作

这种“分工说”的流行也受到了已过世的美国著名政治学者萨缪尔·亨廷顿的影响。他在1957年出版了一本书,叫《军人与国家:关于政军关系的理论和政治学》,这是西方国家政军关系研究的首要代表作。根据之,为了既防止军队这只尖牙利爪的“老虎”威胁到美国的政体,又避免管得太死,令其战力大打折扣,沦为“虎皮猫心”,对军队应搞“客观控制”(objective control)。这主要是两点:一是,要让军队作为一个整体在国内政治中保持中立或“超脱”,比如不会帮着总统去打压其竞争对手;二是,在文官主管宏观政策和战略之外,要让军队主管自己擅长的领域,比如在作战(operation)和战术(tactics)方面。

因此,所谓的“客观控制”,就是让军队远离政治,同时给予其在自身专业领域内的“足够”权威,从而达到“主观”上对军队管得不多、但“客观”上管得恰到好处的效果。说白了,要让军队成为只知打仗、不问政治的对外工具;说过分些,最好让他们打起仗来如猛虎,谈起政治像笨猪。

莫里斯·贾诺维茨的《职业军人:一幅社会和政治肖像》是对“客观控制”说的重要挑战

井水不犯河水?

按上述分工,美国的文官领导人就像是家里要装修的人,军方就像是装修队,装修的总体方案要由前者敲定,而一旦方案确定,如何施工当然就由后者负责了。

但在现实中,双方的分工不会严格到井水不犯河水,文官和军方都会在一定程度上参与或介入对方的主管领域。首要理由如下。

第一,这种分工,或者说所谓的“客观控制”,并未在法律或制度上得到明确规定,换言之最多只是一种观念和参照。

第二,总统和国防部长等毕竟是当领导的,无论是出于责任心,还是出于担心军队瞒着自己搞猫腻,还是为了显摆自己指挥打仗也有两把刷子,对于军队主管的事,难免问这问那,管这管那。有哪家在搞装修时,主人不是时不时要“视察”或当监工的?即便看也看不明白。

第三,对于总体政策和战略,军方也少不了要发表意见,甚至被文官邀请表态。如果总体政策和战略要由军方去实施,后者免不了要关心,因为如果总体设计错了,这就等于给军方埋雷或挖坑;文官也可能在决策时主动问询军方,比如,如果要动武,从你们的专业角度看是否可行?咱们也不大可能不与装修队通气,就将装修方案敲死,将装修材料买齐吧?

1952年,“将军总统”艾森豪威尔(左)在视察朝鲜前线时用餐

但这样,矛盾就可能出现:无论在总体政策和战略的制定过程中,还是在其实施过程中,任何一方都有可能认为,本方的主管领域遭到了对方的过分干预,或对方在其自身主管领域内的决定很糟糕。

这在伊拉克战争问题上就表现得抢眼。在战争开打前后,不少将领对文官当局的开战决定多有疑问。在他们看来,即便伊拉克拥有大规模杀伤性武器,这也没严重到必须大打出手,至于在推翻萨达姆后将伊拉克打造为中东的明星式民主国家,这是文官中的“意识形态愤青”——比如国防部副部长保罗·沃尔福威茨(Paul Wolfowitz)——的瞎掰。既然上司铁了心要打,将军们想,动用多少兵力总应尊重咱们的意见吧?陆军参谋长(陆军的最高军事长官)埃里克·新关(Eric Shinseki,日裔,美国首位亚裔四星上将)说,为了在战后稳定伊拉克的局势,至少需要出动几十万美军,但这回轮到沃尔福威茨说,瞎掰(wild off the mark)!

新关、拉姆斯菲尔德和沃尔福威茨

在军中更招人嫌的是国防部长唐纳德·拉姆斯菲尔德(Donald Rumsfeld),首要原因是:他也反对如军方所愿动用那么多兵力,对于军方主管的前线兵力配备计划,他被认为插手太多,甚至连几十人的部队调动都要过问;他对前线兵力的削减被认为既给美军的攻势带来了风险(比如让后勤补给线缺乏防护),也助长了萨达姆倒台后的伊拉克国内动荡。

这种矛盾的强弱受多个因素的影响。比如,如果两方首长都争强好胜,且本就相互看不顺眼,顶起牛来就有的看,尤其在重大问题上。经典例子就是朝鲜战争时期远东美军司令麦克阿瑟与总统杜鲁门的互怼。麦克阿瑟在二战中率军打赢了太平洋战争,这助长了他本有的傲气,戴大墨镜、叼大烟斗的经典形象也是其倨傲做派的写照。他在内心中瞧不起杜鲁门这位因富兰克林·罗斯福突然去世而被扶正的前“副总统”。而这种出身的总统,自尊心反可能更强。1945年,杜鲁门在刚被“扶正”时就偷偷写道:我如何与这样一位妄自尊大的将军相处呢?在日本人于1942年攻陷菲律宾时,如果罗斯福没将麦克阿瑟(时任驻菲总督)从菲律宾召回,那该多好……。我的天,这不就等于说,去死吧你!

在朝鲜战争中,麦克阿瑟在中国军队面前骄傲轻敌而吃了亏,他主张进攻中国本土,甚至动用原子弹,杜鲁门则认为这可能诱使苏联参战,引发第三次世界大战,但麦克阿瑟仍不安分,杜鲁门遂以不服从总统这位“总司令”为由,将他解职,“麦帅”被“甩卖”了。

麦克阿瑟和杜鲁门

再比如,如果美国面临的战略环境比较简明,主要威胁比较清楚(像二战和冷战时那样),政军双方在战略层面的分歧也可能相对较小,反之则否。冷战后时代就是一例:在冷战后,对于谁是美国的首要对手,是否应军事介入他国内部事务,什么是美军的建设方向,美国政军双方都有重要分歧。例如,冷战结束前后任参谋长联席会议主席的“名将”科林·鲍威尔(Colin Powell)说,美国应只在关键利益受威胁时才考虑对外用兵,并只针对可用军事手段实现的“清晰”目标,这样,想凭美国的唯一超级大国地位四下干预的文官们就不爽了,有人发话了:要美国军队有何用?

在战略层面上有重要辩论的同时,如果军事技术也面临重要变革,事情就更麻烦,因为技术变革和战略变革是互相作用的。拉姆斯菲尔德不受军方尤其陆军欢迎的另一大原因就是,在信息技术革命的背景下,他主张将陆军打造成兵员更少但信息化和机动性更强的力量,但陆军大佬们抱怨开了:冷战结束后陆军裁员已经够多,如果美军同时在不止一个地方作战,而且还要参与他国的战后“维稳”,人少怎么行?

戴尔·海斯普林的《五角大楼与总统》梳理了从富兰克林·罗斯福到小布什的历任总统与军方的关系

军方影响的上升

自20世纪以来,尤其自越南战争结束以来,在美国的与军事相关的决策中,军方的地位,或者说对文官当局的影响力和制衡力,总体上是加强了。暂列若干原因如下。

第一,自1898年的美国与西班牙的战争起,美国走上了海外扩张之路,到20世纪尤其二战后,美国更是深深卷入了全球政治,其对外政策中涉及战争、同盟、军备竞赛、军售等“军事议题”的内容也越来越多,这样,军方的影响力自然也会上升。

第二,随着美国海外基地和驻军的增加,以及随之而来的有国际“一线”履职经验的军官的增加,随着美国军方与盟国军方及政府沟通管道的拓展,随着美国国防部及军方内部情报系统的拓展,美国军方看似更“耳聪目明”,接触面绝非仅限“纯军事”方面,这当然也会增加其话语权。

第三,越南战争也是一个分水岭。越战的举步维艰和最终失利让美国军方尤其陆军很憋屈,他们不仅死了很多人,而且士气和脸面都大损。士气是美国军方最看重的,这是军队的魂。而在越战后期,驻越数十万美军中的怯战、抗命、吸毒、种族冲突之类的现象在剧增。比如,根据1971年的一些统计,驻越美军中有51%的人吸过大麻,近30%的人吸过海洛因,这快赶上中国军阀时代一手拿火枪、一手拿烟枪的“双枪兵”了。吸毒最重的是步兵作战部队,也难怪,明天就可能被猫在暗处的游击队一枪毙命,今朝不如醉生梦死。

在很多美国军官看来,这一切从根上讲,首先要归咎于文官当局尤其总统约翰逊和国防部长罗伯特·麦克纳玛拉(Robert McNamara)的错误决定,归咎于军方高层对前者怂得不敢大声说不。于是,在越战后的美军内部,如下思潮在抬头:对于文官当局的错误决定,即便不能不执行,也要及时、清晰地指出不是并坚持己见;我即便服从你,也不会服你!

约翰逊和麦克纳玛拉

第四,还有美国军人著书立说,鼓动同事们对于文官上司(以及军方上司)要“犯颜直谏”,不能逆来顺受。代表人物叫赫伯特·麦克马斯特(Herbert McMaster),他在1997年出版了一部畅销书,叫《玩忽职守:林登·约翰逊、罗伯特·麦克纳马拉、参谋联席会议,以及导致越战失败的谎言》。它拿越战现身说法,认为军方高层在文官当局面前太怂,太“渎职”。这本书在美军中流传甚广,常被视为必读“宝典”,而主张军人要敢怼文官当局的观点也叫“麦克马斯特主义”(McMasterism)。

麦克马斯特及其著作

第五,多少也与吸取越战教训有关,在1986年,美国国会通过了一个以两名议员名字命名的《戈德华特-尼科尔斯国防部重组法案》(The Goldwater-Nichols Department of Defense Reorganization Act),对国防体制进行了一次大改革,其一大内容就是,加强了军方头号将领即“参谋长联席会议主席”的权力,也由此加强了军方在决策中的地位。

美国在二战后初期就建立了“参谋长联席会议”(Joint Chiefs of Staff,简称“参联会”),由陆军参谋长、空军参谋长、海军作战部长和海军陆战队司令等人组成,并有一位将军任参联会主席,他们是军界的最高层。但是,当时的法律是将参联会这个“集体”规定为总统和国防部长的首席军事顾问。这样,当参联会主席“代表”参联会向文官上司汇报参联会的意见时,这应是参联会全体成员“一致同意”的意见,不能是少数服从多数的意见,也不能只是参联会主席的个人意见。可是,众口难调,在参联会内左折衷、右协调达成的一致意见,往往就像如下的“变身版”八宝粥:有人不吃豆就将豆去掉,有人不吃花生就将花生去掉,竟然还有人不吃米……,结果呢?稀汤寡水,这能抓住文官上司的胃?

现今的“参联会”成员,前排左一为主席约瑟夫·邓福德(JosephDunford)

戈德华特-尼科尔斯法案则将参联会主席这个“人”规定为总统和国防部长的首席军事顾问,还加强了他对美军“联合参谋部”(Joint Staff,由各军种人员组成的参谋班子,与参联会不是一回事)的控制权。这样,参联会其他成员的角色被削弱了,参联会主席能向文官上司提供更有“内容”、从而可能更受重视的意见。

第六,二战后,尤其随着“新军事革命”自20世纪70年代以来的推进,军事技术、军事学说、军事组织等领域的专业性和复杂性也在提升,换言之,军事业务越来越是一门技术活,对“外行”来说门槛越来越高。这样,对那些对军事问题缺乏专业性了解的文官来说,将军们更具“专家”范,对他们更应低调求教、虚心聆听。

第七,尤其自越战结束以来,美国军官的知识背景也有重要变化,他们对人文和社会学科(包括与国际政治密切相关的不少学科)的涉略大有提升,这样,他们即便去谈文官主管的所谓战略问题,水平也不低,文官也就更要“放尊重点”。

对此,最重要的原因是,在从军期间到军外著名大学修读此类学位已成为美国军官再教育的流行方式。就拿前面提到的几位军官举例:鲍威尔在乔治·华盛顿大学读了MBA,新关在杜克大学读了英语文学硕士,麦克马斯特在北卡罗来纳大学获得了历史学博士学位(那本《玩忽职守》就是以博士论文为基础)。现任的参联会主席邓福德则是乔治城大学的政府学硕士和塔夫茨大学的国际关系硕士。

第八,多年来的一些民意测验表明,美国军队在美国老百姓心中的职业形象还是高大上的,政客的形象就有点那个了,这也是军方可倚重的一个“大众情感”因素。

“猫鼠游戏”

尽管如此,美国的军人们远未骑到了文官头上。文官当局还是老板,军方即便不赞成其决定,从纪律上讲仍要服从。美国还有约束军人的其他一些规定。比如,任何军官(指commissioned officer)都不得对总统、国防部长等使用“蔑视性词汇”(contemptuous words),否则将有军法审判。

那么,如果军人们很反对文官的做法,即便苦谏仍被当成耳旁风,除了硬着头皮去遵行,还有其他招么?

在不少“麦克马斯特主义者”看来,当然有。比如,辞职以示抗议、将事情捅到媒体上。再比如,可以吸引国会的关注,毕竟国会也有权通过监督和立法去干预国防事务;最起码,可以撺掇着议员们搞个听证会。还有,有些话、有些事可以让退役将领去讲去做,都是退休抱孙子的人了,也更豁得出去。在2006年4月,就有六位退役将军一个接一个地,在媒体或公开场合对国防部长拉姆斯菲尔德搞了个“吐槽六连发”,要求他下台走人。这叫“六将军造反”,多少与此有关,拉姆斯菲尔德在几个月后也辞职了。

在1949年,还有过一次“海军将领造反”:多位现役和退役海军高官通过辞职、与国会联络、在媒体上发声等,抗议总统杜鲁门和国防部长等放弃建造超级航母,但结果以失败告终,多人遭到处分或被“穿小鞋”,比如撤职降职、停止晋升、被迫退役或削减待遇。

关于“海军将领造反”的一部著作

文官领导人大多也不是死脑筋、心眼如针眼,或爱摆官架子,在很大程度上也能聆听甚至鼓励军方发声,容忍其不同意见。但他们至少有两个愿望或要求:1、有话关起门来说,不要捅到外面去,把事搞大搞复杂;2、如果我已做出明确决定,那你得遵从,即便还唠叨,也不能抗命或有“危险”动作,否则可能对你不客气。

为何上述两次“将军造反”的结果有所不同?就“六将军造反”而言,撇开参与者都不是现役军人不谈,当时,伊拉克的战事已让美国公众闹心,而拉姆斯菲尔德作为具体负责人广受舆论诟责,总统小布什也不免有丢车保帅的准备;其实,有无这次“造反”,拉姆斯菲尔德看似都前途未卜。至于那些海军将领,他们主张将超级航母而非战略轰炸机作为国防优先项目,但其理由在当时确实难以服众。

至于麦克阿瑟被炒,与其说因为他反对杜鲁门的限制战争升级主张,不如说他为此而太“作”了。他除了给国会中的反对党领袖写信批评总统,竟还私下告诉外国人,俺迟早能将战火烧到中国!这看似是要踢开总统单干、将生米煮成熟饭的节奏啊。不过,美国老百姓倒喜欢这位战功显赫的“真性情”大将军。在他被解职后,杜鲁门的支持率跌到了23%,比后来尼克松在水门事件后的支持率还惨。

也有美国人是皇帝不急太监急,看似比总统还操心军方影响力的上升。代表者是霍普金斯大学的教授埃利奥特·科恩(Eliot Cohen)。他在2003年出版了一本书,叫《最高统帅:战时的军人、政治家和领导力》,它以美国总统林肯、法国总理克莱蒙梭、英国首相丘吉尔和以色列首位总理本·古里安为例,强调文官领导人的积极干预才能保证战事的成功。这本书是与麦克马斯特的《玩忽职守》唱对台戏,据说小布什和拉姆斯菲尔德的身边就放着呢。

科恩及其著作

不少因素,比如国会因素和各军种之间相互竞争因素,就无暇多说了;再比如,文官当局内部也未必铁板一块(军方也是),国防部长也可能与军人而非总统走得更近,退役将领虽然能以平民身份担任文官职务,但可能仍是“文皮武心”。在特朗普的政府中,退役将领的数量正创纪录的多,这标志着美国政军关系的新时代?请留意,还有一位现役中将正担任国家安全顾问(此职不要求必是文官),就是那位麦克马斯特……(文/梅然;编辑/子杰;相关配图来自网络。)

本文来自腾讯新闻客户端自媒体,不代表腾讯新闻的观点和立场。

正文已结束,您可以按alt+4进行评论